V
iimastel päevadel on meedia üks põhiuudiseid haldusterritoriaalne reform.
Sõna on võtnud riigikontrolör, õiguskantsler, Isamaa ja Res Publica Liidu esimees ja muidugi ka regionaalminister. Sellest infost koorub välja kavandatava reformi eesmärk vähendada radikaalselt omavalitsusüksuste arvu ja sellega tekitada tugevad (loe rikkad) ja haldussuutlikud omavalitsused. Pealegi tuleks kava kohaselt see ette valmistada veel enne käesoleva aasta kohalike volikogude valimisi.
Riigikontrolör rõhutab mõistusega tehtava reformi vajadust sellel aastal ja viitab üldiselt omavalitsuste haldussuutmatusele. Õiguskantsler väidab, et omavalitsusüksused rikuvad elanike põhiõigusi.
Kas olukord on tõesti nii halb?
Kui me loeme omavalitsusüksustes riigikontrolli poolt läbi viidud auditite kokkuvõtteid, ei ole olukord sugugi nii hull. Vastupidi – omavalitsusüksused on võrreldes keskvalitsuse ametkondadega tunduvalt paremini hakkama saanud eurorahade kasutulevõtmisega. Saaksid isegi paremini, kui ametkonnad oleks õigeks ajaks ette valmistanud seda reguleeriva dokumentatsiooni.
Loomulikult on avastatud ka rikkumisi, millest osa on tekkinud tähelepanematusest, osa vähesest kvalifikatsioonist, aga suurem osa hoopis sellest, et omavalitsusüksuste praegused tulud ei võimalda kõiki neile pandud ülesandeid täita riigikontrolli poolt eeldatavas mahus ja kvaliteedis.
Eesti riigis ei ole tegelikult kehtestatud omavalitsusüksusele antud paljudele ülesannetele kriteeriume ei mahu ega kvaliteedi osas. Kõik arvavad aga, et omavalitsused ei saa oma ülesannetega hakkama. Riigikontrolöri arvamus, et ainult maakonnatasandil loodavad omavalitsused oleks piisavalt tugevad kõigi ülesannetega toimetulemiseks ja elanikkonna säilitamiseks maapiirkondades on ekslik, sest on ka muid võimalusi. Elanikkonna maapiirkondadest lahkumine ja ääremaastumine tegelikult mammutomavalitsusüksuste puhul suureneb.
Nõustuma peab riigikontrolöri arvamusega, et haldusreformi küsimust ei tohi politiseerida. Seda aga pole Eesti riigis praegu võimalik mitte teha.
Õiguskantsler on mures, et omavalitsustes avastatud puuduste tõttu võivad isikute põhiõigused sageli jääda tagamata. Arvestades läbi viidud kontrollimiste tulemusi ja laekunud kaebusi, ei tohiks siiski teha järeldust ja väita, et haldussuutmatud on kõik omavalitsusüksused. Tema arvamusel on olemas piisav ja tungiv põhjus riigi kiireks ja otsustavaks sekkumiseks ning uue halduskorralduse kehtestamiseks. Õiguskantsleri arvamuse kohaselt peaks Eesti saama tugevad ja toimivad omavalitsused, kes tagavad oma elanikele põhiseaduspärase kohtlemise, kvaliteetse õigusloome ja avalike teenuste kättesaadavuse ühtlaselt üle terve riigi.
Regionaalminister väidab, et loodavad 20 omavalitsusüksust suudavad arendada ka neid potentsiaalseid piirkondi, kellel senini väiksuse tõttu puudusid selleks eelarvelised võimalused – väheneb piirkonna killustatus; väheneb elanike siirdumine senistest väiksematest maakondadest ja valdadest suurematesse keskustesse; väheneb ebavõrdsus omavalitsuste vahel ja suurenevad riigi võimalused delegeerida kohapealsete küsimuste otsustamine omavalitsustele, kus on selleks rohkem infot; kasvab omavalitsuse volikogu ja valitsuse otsuste kaalutletus ja läbipaistvus, kuna konkurentsi tulemusena tekib reaalne opositsioon võimulolijaile. See aitab parandada sisemisi kontrollisüsteeme, vähendada juhtimisvigu ja korruptsiooni. Kasvab kodaniku võime kaasa rääkida ja mõjutada küsimusi, mis praegu jäävad väljapoole koduomavalitsuse piire jne. Jne.
Niinimetatud arvamusliidrid väidavad, et uurida pole vaja enam midagi, seda olevat tehtud piisavalt. Lubage nendes väidetes kahelda.
Eesti omavalitsusüksuste keskmine suurus on teiste Euroopa riikidega võrreldes keskmiste seas, territooriumilt on aga Eesti omavalitsusüksused kõige suuremad. Asustustiheduselt oleme siiski nimekirja lõpuosas.
Eesti omavalitsusüksustele pandud ülesannete mahtu saame võrrelda põhjamaadega, kus neid on Euroopas kõige rohkem.
Omavalitsuste tulud võrreldes eelnevalt nimetatud riikidega on aga tunduvalt väiksemad – mitte ainult reaalses mahus, vaid ka võrreldavates tingimustes.
Kas keegi on üldse esitanud küsimuse, miks on omavalitsusüksused väidetavalt haldussuutmatud? Kui osundatakse, et selle põhjuseks on omavalitsuste ametnike ebapiisav ettevalmistus ja tase, on see vaid üks väike osa tõest. Suuremas osas on selles süüdi omavalitsuste praeguse tulubaasi ebapiisavus ja erinevate ülesannete seadusandlusega ebaotstarbekalt korraldatud täitmine. Kuna aga riik oma seadusandlusega on kehtestanud omavalitsuste tulubaasi ja andnud ülesanded, siis omavalitsuste finantsilises võimekuses ei saa süüdistada omavalitsusüksusi.
Kas reform sellisena on tõesti võimalik?
Rootsis pikka aega omavalitsuste liidu juures arenguprojektidega tegelenud Ulf Johanssoni sõnul „oleks majanduskriisi tingimustes haldusreformi lihtsam läbi viia olnud, aga Eesti pole selleks valmis.“
„Eesti vajab enne terviklikku analüüsi, milliseid ülesandeid täidab praegu keskvõim, milliseid omavalitsused ja milliseid kodanikud ise ja kuidas see tulevikus peaks olema. Selgelt peab sõnastama reformi eesmärgi, mida tahetakse selle läbiviimisega võita,“ põhjendas viimased kaheksa aastat Eestis elanud ja MTÜ Polis liikmeid haldusreformi osas nõustanud Johansson oma arvamust.
Rootslase sõnul ei tähenda haldusreform ainult suuremaid omavalitsusi, vaid igasuguse koostöö tegemist omavalitsuste vahel, riigi ja omavalitsuste ning omavalitsuste ja kodanike vahel. „Liitumine pole alati garantii kohaliku elu paranemiseks, küll aga aitab igasugune koostöö omavalitsuste vahel kõigi jaoks kasulikumaid otsuseid teha,“ selgitas spetsialist.
Seega – eesmärk ei saa olla suured omavalitsused. Kui see aga on tõesti eesmärk, siis mitte sellepärast, et omavalitsused oleksid haldusvõimekamad ja rikkamad, vaid selleks, et erakondadel oleks lihtsam saavutada omavalitsuste üle kontrolli. See on just vastupidine riigikontrolöri üleskutsele mitte politiseerida haldusreformi.
Kes vähegi on kursis omavalitsussüsteemi ülesehituse, omavalitsustele pandud ülesannete ja rahastamise süsteemiga, teavad, et selline matemaatiline liitmine ei anna haldusterritoriaalse reformi läbiviimisel soovitud tulemust. Ei anna kahe vaese liitmine rikast, nagu ei anna ka kahekümne vaese liitmine rikast omavalitsusüksust, vaid väheneb vaeste omavalitsusüksuste arv, vastavalt siis kas poole võrra või 10 korda. Elanikele osutatavate teenuste kvaliteet ja maht ning selleks vajaminevate vahendite hulk muutub vähe.
Kõik uuringud, mis Eestis on tehtud, viitavad sellele, et praktilist rahalist kokkuhoidu, mille arvel täita neid ülesandeid, mis tänaseni on rahastamata, omavalitsusüksuste ühendamisest pole võimalik saavutada. Väike kokkuhoid on võimalik saavutada mahuefekti arvel, mis võimaldab suuremaid investeeringuid ellu viia kiiremini, samas investeeringute arv ei suurene.
Ei anna kahe vaese liitmine rikast, nagu ei anna ka kahekümne vaese liitmine rikast omavalitsusüksust, vaid vähendab vaeste omavalitsusüksuste arvu.
Teiseks: mastaabiefekti tõttu võib olla, rõhutan – võib olla, et on võimalik valida kvalifitseerituimaid spetsialiste.
Kui erinevad kommentaatorid avalikes kommentaariumides väidavad, et sundkorras läbi viidud reformid on olnud edukad Euroopas ja Põhjamaades, siis võib tuua mõned näited. Rootsis aastakümneid tagasi läbi viidud haldusterritoriaalse reformi järel pole paljudes kohtades kogukonnad tegelikult siiani ühinenud ega tunnista oma koduvallana suurt
sunnikorras ühendatud omavalitsust. Taanis läbi viidud reformile eelnes mitmeid aastaid kestnud uuring ning arvestused, mille tulemusena muudeti väga suures osas omavalitsuste rahastamise süsteemi.
Soomes pole kunagi tunnistatud sunnikorras läbiviidavat reformi. Praegu kehtiva reformikava aluseks on tegelikud arvestused, kui suurel territooriumil ja millise elanike arvuga omavalitsuses on võimalik – lähtudes seal kogunevatest tuludest – osutada optimaalses mahus ja kvaliteedis põhitervishoiu- ja hoolekandeteenuseid. Sellise analüüsi tulemusena tunnistati, et neid teenuseid oleks võimalik osutada territooriumil, mille suurus on ~ 20 000 inimest. Sama analüüs tehti ka teiste valdkondade suhtes.
Omavalitsustel on nüüd võimalus kas ühineda või teha ametlikult koostööd teenuste osutamiseks. Kui aga ühinemine toimub, siis on keskvalitsus näinud ette arvestatavad ja motiveerivad boonused: kahe valla ühinemisel, kui elanike arv jääb siiski alla 20 000 elaniku, ligi 4 miljonit eurot. Maksimaalne boonus, kui ühineb mitmeid omavalitsusi, on ligi 20 miljonit eurot. Ka praeguses majanduslanguses ei kavatseta neid boonuseid ära jätta ega vähendada.
Reformi käigus muudetakse ka omavalitsuste rahastamise süsteemi, et neil oleks uutes tingimustes võimalik paremini toime tulla. Samas toimub haldusterritoriaalne reform kogu riigis – mitte ainult omavalitsuste, vaid ka riigihalduse osas. Kui eelmise reformi järel jäi Soome 5 lääni – riiklikku haldusterritoriaalset üksust, siis praeguse reformi tulemusena riiklikud haldusterritoriaalsed üksused kaovad. Tugevdatakse hoopis maakondlikke omavalitsusliite, kelle ülesandeks on haldus piirkondlikul (loe: maakondlikul) tasandil. Riik loob läänide asemel erinevatesse paikkondadesse oma toimeüksused, kelle ülesandeks on kontroll omavalitsuste tegevuse üle ja järelevalve erinevates valdkondades ning muude riiklike toimingute teostamine ja lubade valjastamine.
Läti reformist ma parem ei räägiks – sellise eemärgiga reform on määratud läbi kukkuma. Arvan, et lähema viie aasta jooksul tullakse selle juurde tagasi, ning korraldatakse ümber kohalike omavalitsuste tulubaasi küsimused, suurendatakse riiklikke eraldisi ja uuendatakse eelarvete tasandamise süsteemi.
Ma olen põhimõtteliselt nõus, et haldusterritoriaalne reform on ka Eestis vajalik, sest praeguseks vastu võetud seadustega omavalitsustele pandud ülesannete täitmine ei ole optimaalne. Samas ei tea Eesti riigis keegi, kui suures mahus ja millise kvaliteediga teenuseid peaks omavalitsus elanikele osutama. Enamuses puuduvad ka vastavad mõõdikud, mille täitmist jälgida. Seega ei tea me ka, mida teenuse osutamine tegelikult maksab, st palju selle osutamiseks on tarvis raha erineva suurusega omavalitsusel. Mingil määral on see võimalik haridusvaldkonnas.
Millegipärast ei ole kasutatud seadusandlikku võimalust panna omavalitsustele ühiselt täidetavaid ülesandeid. Näiteks jäätmekäitluses on ebaloogiline korraldada seda ühe väikese elanike arvuga hajaasustusega omavalitsuses. Seadusega oleks võinud ette näha, et seda ülesannet peavad omavalitsused täitma ühiselt territooriumil, kus elab vähemalt 20 tuhat elanikku. Samuti võiks olla korraldatud keskhariduse andmine – kui see aluseks võtta, oleks optimaalne omavalitsusüksuse suurus 10–15 tuhande elaniku piires. Aluseks saaks olla ka vanurite ja puuetega inimeste hoolekanne, aga ka kutsehariduse andmine. Ja sellise korralduse alternatiiviks oleks siis omavalitsuste ühinemine, millele riik rakendaks ka tõesti motiveerivad boonused. Ühest küljest oleks selline ühinemine vabatahtlik, kuigi selle juures on ka sunni moment – teatud ülesande täitmiseks vajalik kapatsiteet.
Keskvalitsusel oleks siiski võimalik ka muid sunnimehhanisme rakendada – seda aga peale muude võimaluste ammendumist, peale järgmisi või ülejärgmisi kohalike volikogude valimisi.
Siiski on reformi läbiviimisel igal juhul vaja üle vaadata ning korrastada omavalitsuste tulubaasi kujunemise alused ning tulude suurendamine, sest vastasel juhul jäävadki täitmata mõned ülesanded. Näiteks: maapiirkondades ei viida mustkatte alla (tolmuvabaks) kohalikke teid, erinevad mälestised lagunevad lõplikult jne. Põhjus selleks on väga lihtne: kohalike omavalitsuste tulubaasi ei ole mitmete ülesannete täitmiseks vahendeid kunagi üldse ette nähtud. Suuremad nendest ülesannetest on kohaliku infrastruktuuri korrashoiud, sealhulgas teede korrashoid ja omavalitsuse üldine arendamine, planeeringud ja keskkonnamõjude hindamine. Selleks oleks vaja vähemalt 3-5 miljardit krooni. Kui selline hulk vahendeid on puudu, siis soov täita kõiki ülesandeid parema kvaliteediga olemasoleva tulude mahu juures on ebaloogiline.
Ettevõtjad toetavad jõuliselt haldusterritoriaalse reformi läbiviimist põhjusel, et väikesed omavalitsused ei ole suutelised toetama ettevõtluse arengut. Nad võiksid ju mõne seaduse ka läbi lugeda, siis teaksid, et sellist ülesannet pole kohalikele omavalitsustele kunagi pandud. Omavalitsused on ettevõtluse arendamisest huvitatud, kuigi neile ettevõtlusega seotud makse ei laeku – välja arvatud üksikisiku tulumaks, mis laekub töötaja elukohajärgsesse valda või linna.
Arendamisega on siiski tegeldud, kuigi seni oma vabast tahtest ja juhul, kui omavalitsusüksustel on õnnestunud kusagilt vahendeid kokku hoida. Ettevõtluse tarbeks on põhiliselt korrastatud infrastruktuuri. Vallad ja linnad on aastaid taotlenud riigilt võimalust saada maad ettevõtluse arendamiseks, kuid keskvalitsus on sellest alati ära öeldud just põhjendusega, et see pole omavalitsuse ülesanne.
Lugesin regionaalministri poolt valitsuskabinetile esitatud haldusreformi seaduse eelnõu ja seletuskirja. Huvitav on see, et seletuskirja üks osa näitab tegelikult, et lihtsast omavalitsusüksuste liitmisest kokkuhoidu pole võimalik saavutada. Viidatakse ka sellele, et mujal läbi viidud ja viidavate reformide käigus on alati korrastatud omavalitsuste tulubaasi ja suurendatud nende võimalusi, mida meil aga teha ei kavatseta. Poliitikud peaksidki nüüd, nagu ka riigikontrolör soovitab, mõistust kasutama, enne kui midagi otsustavad.
Põhiseaduse kommenteeritud väljaande punkt 4 § 158 osas ütleb: „Kogu riigi territooriumi hõlmava haldusterritoriaalse reformi põhiseadusele vastav läbiviimine eeldab põhiseaduse XIV peatüki terviktähenduse ja proportsionaalsuse põhimõtte arvestamist: kohalik omavalitsus tuleb säilitada nii sisulises kui ka vormilises tähenduses, muudatuste eesmärk peab olema selge ja vastama avalikele huvidele ning eesmärgi saavutamise vahendid peavad olema sobivad ja kohaliku omavalitsuse iseseisvust ja kogukondlikku identiteeti võimalikult säästvad.“
Jõudu meile kõigile loogilise ja arengut toetava haldusterritoriaalse reformi läbi-viimiseks nii kohalike omavalitsusüksuste kui riigi halduse osas.
Märt Moll,
Isamaa ja Res Publica Liidu liige
Eesti Maaomavalitsuste Liidu nõunik
